党内问责制度的发展历程及鲜明特色

信息来源: 机关党建研究2020年03月25日6470

党内问责制度是指党组织按照职责权限,根据党内法规,对各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员,各级纪委(纪检组)及其领导成员,要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。党内问责是与行政问责相对而言的,是专门针对政党组织内部的问责制度。在中国共产党近百年的光辉历程中,党内问责制度伴随革命、建设、改革不同阶段的始终。现行的党内问责制度既是以往制度的创新完善,同时又体现出鲜明的时代特色。现行的党内问责制度既是以往制度的创新完善,同时又体现出鲜明的时代特色。

一、党内问责制度的发展历程

早在1928年党的六大通过的《中国共产党章程》中就规定,“党部执行纪律的方法对于团体的是‘指责’,对于党员个人的是各种形式的指责警告,公开的指责”。这里的“指责”实际就是一种问责。1945年党的七大通过的《中国共产党章程》又对问责主体、问责对象问题进行了规定。其具体内容为“党的全国代表会议,有权撤换不能履行自己责任的中央委员及候补中央委员”。2016年颁布的《中国共产党问责条例》对问责的主体、对象进行了界定。刚刚修订实施的《中国共产党问责条例》第四条对党委(党组)的主体责任作出明确规定:“党委(党组)应当履行全面从严治党主体责任,加强对本地区本部门本单位问责工作的领导,追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任。”由此可见,党内问责在新中国成立之前就已经起步并逐步完善。

新中国成立后,中国共产党作为执政党开启了社会主义革命和建设的新探索。党的八大制定了党执政后的第一部党章,其中规定了沿用至今的纪律处分体系,在党的历史上具有里程碑式的意义。如八大党章第十三条规定:“党员违反党的纪律,各级党的组织可以按照具体情况,分别给以警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍的处分。”这恰恰与现行的《中国共产党纪律处分条例》违反组织纪律的领导干部要受到纪律处分的规定相吻合。此外,八大党章规定的“一切党员不管他们的功劳和职位如何,都没有例外”的平等原则,也与2019年修订实施的《中国共产党问责条例》第十六条规定的“实行终身问责,对失职失责性质恶劣、后果严重的,不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休等,都应当严肃问责”的规定具有一致性。党的十二大党章中明确规定“党组织如果在维护党的纪律方面失职,必须受到追究”,学界大多认为党内问责制度始于此。

2009年7月12日,为加强对党政领导干部的管理和监督,增强党政领导干部的责任意识,更好地贯彻落实科学发展观,不断提高党的执政能力和执政水平,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责暂行规定》。该《规定》对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的;政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;对群体性、突发性事件处置失当,导致事态恶化,造成恶劣影响的;违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,造成恶劣影响等情形的党政领导干部实行问责。需要明确的是,这个《规定》的适用对象是包括政府系列在内的党政领导,尤其在问责情形中对政府职能部门管理“在行政活动中滥用职权,强令、授意实施违法行政行为,或者不作为,引发群体性事件或者其他重大事件的”进行问责作了突出强调。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视问责问题。党的十八大修订的党章规定:“党组织对违犯党的纪律的党员,应当本着惩前毖后、治病救人的精神,按照错误性质和情节轻重,给以批评教育直至纪律处分。党组织如果在维护党的纪律方面失职,必须受到追究。”“对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织,上一级党的委员会在查明核实后,应根据情节严重的程度,作出进行改组或予以解散的决定,并报再上一级党的委员会审查批准,正式宣布执行。”2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中,习近平总书记强调:“我们要健全权力运行制约和监督体系,有权必有责,用权受监督,失责要问责,违法要追究,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋福利。”2016年1月12日,习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中明确指出:“要完善和规范责任追究工作,建立健全责任追究典型问题通报制度,把问责同其他监督方式结合起来,以问责常态化促进履职到位,促进党的纪律执行到位。”

在以习近平同志为核心的党中央高度重视下,2016年6月28日,为规范和强化问责工作,中共中央政治局审议通过《中国共产党问责条例》,《条例》的制定出台既充分体现出中国共产党依规管党治党、治国理政的鲜明时代特色,同时也意味着党内问责趋于常态化。时隔3年,为了坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党,保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实,通过问责制度增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,解决问责实践中出现的问责不到位、程序不规范、问责泛化简单化等问题,2019年9月4日新修订的《中国共产党问责条例》既延续了中国共产党依规管党治党、治国理政的鲜明时代特色,也意味着促进广大党员干部求真务实、干事创业、担当尽责的问责制度更加完善。

二、党内问责制度鲜明的时代特色

(一)凸显了科学立规。新修订的《条例》条文数量由原来的13条增至27条,是截至目前党内法规中条文数量较少的一部。尽管条文数量略少,但包含的内容却较为全面丰富,体现出新时代党内立法的价值取向是“良法善治”。《条例》除第一条制定条例的依据、第二条制定条例的指导思想,以及第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条审批权限、授权立规、条规解释、时间效力范围等问题外,其余20条均是《条例》的主要内容。分别阐述了“问责谁”“谁来问”“问什么”“怎么问”等问题,实现了问责原则、主体、对象、情形、方式的规范化程序化。如《条例》明确了问责主体职责,压实管党治党责任,纠正了以往人们将问责主体只认为“这是纪委的事儿”的错误认识。明确了“责任田”,分别对党委(党组)、纪委、党的工作机关的问责职责权限第一次以党内法规的形式予以明确。再如,《条例》第七条以列举加概括的形式明确规定了多达11项的问责情形。另外,修订后《条例》大量程序方面的规定也凸显出科学立规。《条例》从启动、调查、报告、审批、实施等各个环节对问责工作进行了全面规范,规定了从启动问责调查至作出问责决定严格的程序,为开展问责工作提供了操作指南。这些程序性方面的规定,既有利于严肃问责、规范问责、精准问责,同时又凸显出科学立规。

(二)体现了依规治党。“依规治党”是以习近平同志为核心的党中央管党治党的突出特点。习近平总书记多次强调:“治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。”修改后《条例》基本原则的第一项原则是“依规依纪、实事求是”,依规依纪就是依据党内法规党内纪律。而2009年印发的《关于实行党政领导干部问责暂行规定》基本原则在依据方面的规定是“依法有序”原则。“依规依纪”与“依法有序”意义不同。《中国共产党问责条例》的“依规依纪”原则,更能体现出党规党纪严于国法。从意义和作用看,《条例》是党内法规的重要组成部分,其与《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》共同构成了以问题为导向、以党章为依循的党内监督执纪问责制度体系。从适用对象看,《条例》的适用范围限定在党组织、党的领导干部,重点是党委(党组)、党的工作机关及其领导成员,纪委、纪委派驻(派出)机构及其领导成员。尽管目前政府序列公务员队伍中绝大多数为中共党员,但按照国家现有干部人事政策,党外人士不仅能够成为公务员,还有资格成为班子成员。由此可见,《中国共产党问责条例》使“党政”问责对象相区别。这既意味着党内问责与行政问责相分离,又体现中国共产党党内治理步入法治化规范化。

(三)突出了纪在法前。习近平总书记多次强调,“纪在法前,纪严于法”,“将纪律挺在前面”。《条例》是纪在法前的充分体现。《条例》的基本原则之一是“惩前毖后、治病救人”,而问责情形中的“推进党风廉政建设和反腐败斗争不坚决、不扎实,削减存量、遏制增量不力,特别是对不收敛、不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,政治问题和经济问题交织的腐败案件放任不管,造成恶劣影响的”,“全面从严治党主体责任、监督责任落实不到位,对公权力的监督制约不力,好人主义盛行,不负责不担当,党内监督乏力,该发现的问题没有发现,发现问题不报告不处置,领导巡视巡察工作不力,落实巡视巡察整改要求走过场、不到位,该问责不问责,造成严重后果的”等规定,与《中国共产党纪律处分条例》相关内容吻合,而这些情形都是尚未触犯国家法律的行为。由此可见,2019年修订后的《中国共产党问责条例》与2009年印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的“惩教结合”相比,明显体现出“纪在法前”的特点。

(四)着眼于政治建设。党的政治建设是党的根本性建设,在党的建设中处于统领地位。推进党的政治建设必须有健全的机制予以保障,否则坚持党的全面领导、坚定政治信仰、严守党的政治纪律和政治规矩将无从谈起。新的党内问责制度通过管党治党政治责任的落实,在推进党的政治建设中发挥着重大作用。如第一次将“党的领导弱化,‘四个意识’不强,‘两个维护’不力,党的基本理论、基本路线、基本方略没有得到有效贯彻执行,在贯彻新发展理念,推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中,出现重大偏差和失误,给党的事业和人民利益造成严重损失,产生恶劣影响的”规定在问责情形中。尤其在修订后的问责条例中明确将“党的政治建设抓得不实,在重大原则问题上未能同党中央保持一致,贯彻落实党的路线方针政策和执行党中央重大决策部署不力,不遵守重大事项请示报告制度,有令不行、有禁不止,阳奉阴违、欺上瞒下,团团伙伙、拉帮结派问题突出,党内政治生活不严肃不健康,党的政治建设工作责任制落实不到位,造成严重后果或者恶劣影响的”规定要予以问责。可见,现行党内问责制度着眼于政治建设,并将政治建设作为一条主线贯穿始终。

(五)彰显了严管厚爱。修订后的《中国共产党问责条例》坚持“严管和厚爱结合、激励和约束并重”。这是修改后的《条例》给予被问责的党的领导干部予以人文关怀、实现“惩前毖后、治病救人”问责目的的鲜明体现。《条例》落实了习近平总书记“三个区分开来”的要求,对于在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误,尚无明确限制的探索性试验中的失误,为推动发展的无意过失等情形,可以不予问责或者免予问责;对于及时采取补救措施、有效挽回损失或者消除不良影响等情形,可以从轻或者减轻问责。《条例》第二十二条规定,要正确对待被问责干部,对影响期满、表现好的干部,符合条件的,按照干部选拔任用有关规定正常使用。这就是说,对于党的领导干部而言,即便“一朝被问责”,也并不意味着“终身入冷宫”。而对党中央、上级党组织三令五申的指示要求不执行或者执行不力等情形,则规定应当从重或者加重问责。全面推进从严治党,加强开展问责工作,既要坚持失责必问、问责必严,强化责任担当,又要注意保护干部干事创业的积极性。由此可见,《条例》彰显出严管与厚爱结合,激励和约束并重。

习近平总书记强调,要把党内存在的突出矛盾和问题解决好,要有效化解党内面临的重大挑战和危险,很重要的一条就是要完善规范、健全制度,扎紧制度的笼子。党内问责需要制度,更需要不断健全完善制度。唯有如此,才能让“失责必问、问责必严”成为常态,才能督促各级党组织、党的领导干部负责守责尽责,践行忠诚干净担当,确保全面从严治党落到实处。

(作者系黑龙江省委党校教授)

来源:《机关党建研究》2020年第3期

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